我省推进地膜污染治理回收利用长效机制构建项目

1982年《宪法》第110条的双重负责条款直接来自于1954年《宪法》第66条，进而还可追溯至起临时宪法作用的1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。

[35]Jean Gicquel, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 15e édition, 1997, p.584. [36]Julien Boudon, 《Brèves réflexions sur la dyarchie de lexécutif en France》， Droits, n°1, 2016, p.215. [37]例如2007年，时任法国总统的萨科齐在发言中称总理菲永为合作者（Collaborateur）。如果决策过程前期组织或过程中有规律地组织国民议会讨论，则更为有利议会监督。

（一）共治时期的规范运行 所谓共治，指国民议会选举后议会多数派与总统来自不同的政治阵营。在其卸任后，经过突击搜查和电话监控，这些指控最后以对萨科齐的15小时拘留告终。2018年在马克龙主导下，政府以为了一种更具代表性﹑更负责任和更有效率的民主为名向国民议会提出修宪草案。但因为总统事实上主导部长会议的决策过程，这些高级官员的任命权由总统独享。[48] 四、未竟的改革：宪法规范与政治事实难以调和 不难看出，总统权力的扩张与制宪者理想图景中的总统职能定位存在明显的差别，这加剧了宪法权力配置结构的不平衡。

同时，草案第10条建议修改法国《宪法》第56条，使卸任后的总统不再进入宪法委员会成为当然委员。仅就文本所蕴含的法律精神而言，制宪者遵循了无权力无责任的平衡原则。其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。

[23] 参见马才学、金莹、柯新利、马艳春《基于全排列多边形图示法的湖北省耕地多功能强度与协调度典型模式探究》，《中国土地科学》2018年第4期。[80] 即2006年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、2007年《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。三、效益化价值目标：数量与质量并举主导下的耕地保护 这一时期从1998年国土资源部成立、土地管理法全面修订伊始至2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布，所涉耕地保护条款的价值目标旨在凸显数量与质量并举主导下的效益化耕地保护理念。[1] 夏征农、陈至立主编：《辞海》（第六版），上海辞书出版社，2009，第711页。

[56] 任旭峰、侯风云：《中国耕地保护制度演进及存在问题研究》，《理论学刊》2011年第9期。该类举措往往强调以耕地数量和耕地质量为保护客体、以保证耕地质量与之前相当为保护原则，通过数量指标的量化评判，来推动政府相关职能部门对耕地数量与质量的一体化、标准化保护。

该阶段伴随土地执法监察制度的确立与实施，逐步推动治理非法占用耕地行为的执法手段更加严格、耕地保护监管机制趋于完善。[129] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、周伟：《基于政策量化的中国耕地保护政策演进过程》，《中国土地科学》2020年第7期。但相关规范在目的设定方面仍存在耕地数量保护、粮食生产与经济结构适度调整之间的重心游移，且耕地保护的具体要素设定与保护体系建构皆较为模糊。该类措施手段旨在推动耕地数量、质量和生态的空间互动关系成为全面统筹‘山水林田湖草科学治理的重要抓手[119]，通过实施耕地数量、质量、生态的全方位平衡保护来充实、完善既有的耕地保护规范体系。

（二）生态系统优质型耕地保护 伴随2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布，以用途管制为核心，以永久基本农田特殊保护、土地整治和高标准农田建设、农用地转用和土地征收为主要内容[116]的耕地保护规范体系逐步将生态保护观确立为本体范畴。1987年《国家计划委员会 国家土地管理局建设用地计划管理暂行办法》第1条规定对各项建设用地实行计划管理，1996年《建设用地计划管理办法》专门规定通过占用耕地指标来对建设用地实行严格管控。该阶段的相关规范设定主要基于实施严格耕地保护的总体考量，通过中央一号文件等各种其他规范性文件来量化确认了耕地保护的法律地位、具体细化了耕地保护的概念内涵、充实丰富了耕地保护的多元责任形式。[32] 张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社，2001，第21页。

其作为一种方向宣示性规范设定，旨在凸显基于切实保障粮食生产与国民口粮的需求的前提要件，来促进预设目标导向下的经济多元化发展。[102] 汪晓帆、郝亮、秦海波、苏利阳、刘卓男：《政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究》，《中国土地科学》2018年第12期。

3. 处于数量保护规范建立探索阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。该类措施手段旨在强调将耕地作为实现生存的核心资源而凸显对所涉生存权的保障，不应将耕地的市场经济价值作为经济建设的发展成本[43]而仅追求短期的发展利益。

例如，2007年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条通过以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收的纳税义务行为设定，就第1条规定的合理利用土地资源，加强土地管理，保护耕地原则的耕地占用税途径实施方式予以了列明。1997年《国家土地管理局关于认真贯彻中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知的通知》规定采取实现耕地总量动态平衡、冻结非农建设占用耕地一年、实行农地与非农地的用途管制等举措来加强土地法制建设。其往往强调应实施沃土工程、推进土地整理复垦开发，以提升土地节约集约利用水平。3. 尚未形成数量保护体系化管理秩序的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。直至1997年修订的《中华人民共和国刑法》将破坏耕地罪、非法批地罪和非法转让土地罪等相关罪名新增列入，则具体明晰了违法利用土地乃至破坏耕地违法行为的定罪量刑标准，从而进一步强化了对土地违法行为的制裁力度。[11] 《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《人民日报》2017年1月24日，第1版。

[120] 例如，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》设定的严格控制建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核这五类举措。该阶段的相关规范设定较之前一阶段要更为具体化，并凸显必要的个殊化、区域化设计，使得该阶段的规范实施效果有所改观，耕地数量减少态势亦有所缓解。

[22] 郭珍：《行为导向的耕地保护政策工具演进研究》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2020年第3期。其二，通过宣示性规定，来进一步明确、固化耕地保护事项的属性定位与基本原则。

[54] 例如，《关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》《国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》《基本农田保护条例》的相关规定。该类举措往往强调以优化永久基本农田或轮作休耕制度的空间布局为保护手段，通过调整空间结构、优化建设布局、坚持生态优先、形成城市生态屏障等方式，来优化城乡生产、生活、生态国土空间，并缓解资源环境承载压力，从而实现耕地农业生态系统的绿色发展。

该类举措往往强调以耕地数量为保护客体、以耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理为保护原则，通过限制性行为指引与追责规定的方式，来固化、落实耕地数量保护的纲领性表达。虽然生态保护理念在相关规范体系中被逐步确立，但更多地仍局限于其辅助、衍生乃至远期效应。[16] 陈桂珅、张蕾娜、程锋、郧文聚：《数量质量并重管理的耕地保护政策研究》，《中国土地科学》2009年第12期。例如，2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》通过对于突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任的追责行为设定，就合理利用和保护土地资源原则的实施方式予以了列明。

[95] 匡兵、卢新海、韩璟：《政策工具如何影响中国耕地保护效果》，《中国人口·资源与环境》2019年第11期。其二，通过准则式行为规范设定，从高标准农田建设和永久基本农田保护等方面来厘清相关原则的实施规程。

[46] 即《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》《关于第六个五年计划的报告》的相关规定。[104] 吴宇哲、许智钇：《休养生息制度背景下的耕地保护转型研究》，《资源科学》2019年第1期。

在积极量化型保护阶段，相应规范体系则处于数量保护规范建立探索阶段。但该时期主要还是处于耕地保护政策的早期探索阶段，相关规范设定的可操作性较差，且打击非法利用耕地行为举措的执行力不足，使得抑制耕地数量的降低速度并未达到预期效果。

[116] 刘丹、巩前文、杨文杰：《改革开放40年来中国耕地保护政策演变及优化路径》，《中国农村经济》2018年第12期。[42] 例如，《国家建设征用土地条例》《当前农村经济政策的若干问题》的相关规定。凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地。2006年《农业部关于贯彻落实〈中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见〉的意见》对坚决落实最严格的耕地保护制度的原则阐明。

[35] 任旭峰、侯风云：《中国耕地保护制度演进及存在问题研究》，《理论学刊》2011年第9期。例如，2004年、2006年、2007年、2008年中央一号文件[77]皆将实施沃土工程设定为主要的工程项目途径。

该阶段的相关规范设定主要存续于行政法规、国务院政府工作报告、中央一号文件等规范性文件之中，缺乏引领耕地保护的综合性法律来统摄。2. 旨在促进生态文明建设的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过充实耕地保护理念、推进高标准农田建设、实施耕地轮作休耕等行为规范的设定，来倡导适应自然规律的耕地利用方式[102]。

[114] 吴正红、黄伟：《转型深化时期地方政府行为特征与耕地保护激励问题研究》，《经济体制改革》2012年第5期。这一阶段为了实施差异化耕地保护政策，有效提升耕地适宜性[118]，往往通过政府相关职能部门对耕地占补、耕地修复、土地整治、轮作休耕等事项的积极引导和控制，来促进耕地产能效益的平衡保护。